中國财政報告2019：誰來(lái)給我們養老？

中國财政報告2019：誰來(lái)給我們養老？

文：恒大(dà)研究院 任澤平 羅志恒 孫婉瑩

導讀

經濟下(xià)行疊加減稅降費導緻财政形勢尤其是地方财政極爲嚴峻，收支矛盾突出，引發對(duì)财政可(kě)持續性和(hé)未來(lái)财政空間的(de)討(tǎo)論（《中國财政報告2019：财政形勢嚴峻，怎麽穩增長(cháng)和(hé)促改革？》）。我國老齡化(huà)程度持續上升，同時(shí)企業社保繳費率負擔較重、需要下(xià)調，社保的(de)收支矛盾凸顯，缺口日益增加。當前全國及各省市的(de)社保可(kě)持續性如何？是什(shén)麽原因導緻的(de)？有哪些解決方案？

摘要

一、當前全國及各地社保形勢：2018年社會保險基金當年缺口創新高(gāo)，剔除财政補貼實際盈餘連續6年爲負，滾動結餘僅可(kě)支持15.9個(gè)月(yuè)，各地分(fēn)化(huà)大(dà)

2018年全國社會保險基金收支結餘11622億元，剔除财政補貼後的(de)實際盈餘爲-6033億元，連續6年爲負。養老保險在社保體系中占比70%，實際盈餘同樣連續6年爲負。基本養老保險基金收入和(hé)支出占社保基金比重均在70%左右，2018年養老保險基金實際盈餘爲-4504億元。

分(fēn)省市看，各地養老保險可(kě)持續性差異較大(dà)，廣東可(kě)持續52.2個(gè)月(yuè)，黑(hēi)龍江已轉負。以累計結餘與當年基金支出之比衡量養老金可(kě)持續性，則2018年末全國養老金累計結餘可(kě)持續月(yuè)數爲14.7，其中，廣東（52.2）、北(běi)京（41.8）、雲南(nán)（22.0）和(hé)西藏（19.8）可(kě)持續月(yuè)數居于前列；遼甯（1.7）、青海（4.8）和(hé)湖北(běi)（5.9）靠後，黑(hēi)龍江(-3.1)結餘已經虧空476億元。養老金可(kě)持續性與經濟發達程度成正比，與老齡人(rén)口撫養比呈反比。廣東省經濟總量居全國首位，同時(shí)人(rén)口撫養比處于低水(shuǐ)平；而遼甯等人(rén)口撫養比較高(gāo)的(de)地區(qū)養老金可(kě)持續性較差。

二、社保基金缺口有三大(dà)主要原因：曆史因素、人(rén)口結構變化(huà)和(hé)人(rén)口遷移

****，由于曆史因素，計劃經濟時(shí)代國企辦社會，部分(fēn)人(rén)群未在退休前繳納保險費，但享受養老金發放福利，這(zhè)部分(fēn)曆史欠賬是目前缺口的(de)重要原因。第二，我國老齡化(huà)水(shuǐ)平顯著提高(gāo)，目前對(duì)社保體系資金作出貢獻的(de)人(rén)數正在快(kuài)速減少。2013年中國15-64歲勞動年齡人(rén)口達到峰值10.06億人(rén)，2018年降至9.94億人(rén)。我國人(rén)口老齡化(huà)速度在加快(kuài)，2001-2010年老齡化(huà)平均每年增加0.2個(gè)百分(fēn)點，2011-2018年平均每年增加約0.4個(gè)百分(fēn)點，2018年比2017年上升0.5個(gè)百分(fēn)點，達到11.9%。2018-2050年中國老人(rén)比重将從12%快(kuài)速升至30%。第三，勞動力的(de)大(dà)量流動擴大(dà)各地養老保險可(kě)持續性的(de)不均衡程度尤其是人(rén)口流出地區(qū)可(kě)持續性差。

三、解決辦法：推進六大(dà)深層次改革

一是加快(kuài)推進國資劃轉社保補充社保基金缺口，提高(gāo)劃轉比例和(hé)資産質量。2018年底，我國國有非金融企業資産規模約210.4萬億元，國有資本權益總額58.7萬億元；國有金融企業總資産264.3萬億元，形成國有資産17.2萬億元；行政事業性國有資産總額33.5萬億元，淨資産23.6萬億元。

二是提高(gāo)社保統籌層次，增強中央調劑力度，以解各地社保缺口不平衡的(de)燃眉之急。

三是盡快(kuài)全面放開計劃生育。2018年中國65歲及以上人(rén)口已達近1.7億，預計2050将達3.9億，屆時(shí)每3.3個(gè)中國人(rén)中就有1個(gè)65歲以上的(de)老人(rén)。

四是适時(shí)、适當推遲法定退休年齡。從法定退休年齡看，中國退休年齡偏低，男(nán)性法定退休年齡爲60歲，低于日（65）、韓（61）、英（65）、美(měi)（66），也(yě)低于巴西（65），僅高(gāo)于印度的(de)58歲；女(nǚ)性退休年齡55歲，與俄羅斯的(de)55歲持平，低于印度的(de)58歲。

五是發揮養老保障體系中第二、三支柱的(de)重要作用(yòng)，實現多(duō)層次積累。當前我國過度依賴基本養老保險****支柱（占比85%），企業年金和(hé)職業年金、個(gè)人(rén)購(gòu)買的(de)商業健康保險和(hé)商業養老保險所代表的(de)的(de)第二和(hé)第三支柱占比較低。

六是提高(gāo)養老保險基金的(de)投資收益，發揮長(cháng)期穩定資金對(duì)資本市場(chǎng)的(de)作用(yòng)。

目錄

1 社保基金缺口明(míng)顯，2018年當年社保基金缺口達6000億，黑(hēi)龍江、遼甯等省市社保可(kě)持續性低

1.1 養老金缺口占社保基金缺口的(de)70%，2018年缺口達4504億元

1.2 分(fēn)省市看，廣東養老保險可(kě)支持月(yuè)數最多(duō)，黑(hēi)龍江累計結餘已虧空，黑(hēi)龍江和(hé)遼甯當年結餘爲負

2 社保基金缺口存在的(de)三大(dà)原因

2.1 國際比較：養老金缺口普遍，我國養老保險繳費率偏高(gāo)

2.2 2019年社保改革加速，國資劃轉社保有效補充社保基金

3 社保基金需全國統籌，提高(gāo)退休年齡、發揮第二和(hé)第三支柱作用(yòng)

正文

1 社保基金缺口明(míng)顯，2018年當年社保基金缺口達6000億，黑(hēi)龍江、遼甯等省市社保可(kě)持續性低

1.1 養老金缺口占社保基金缺口的(de)70%，2018年缺口達4504億元

2018年社會保險基金當年缺口創新高(gāo)，高(gāo)度依賴财政補貼。據2018年社保基金決算(suàn)，全國社會保險基金總收入79003億元，比2017年增長(cháng)35.2%；總支出67381億元，比2017年增長(cháng)38.5%；2018年收支結餘11622億元，較上年末增長(cháng)18.8%；其中2018年财政補貼收入爲17655億元，剔除财政補貼後的(de)實際盈餘爲-6033億元。從财政補貼看，2018年财政補貼16777億元，占社保基金收入的(de)約21.2%。剔除财政補貼後的(de)社保基金連年入不敷出，2013年的(de)實際盈餘爲-121.84億元，而2018年則達到了(le)-6033億元，社保支出嚴重依賴财政補貼的(de)支撐。養老保險在社保體系中占比約70%，實際盈餘連年爲負值。2018年度五項社會保險基金收入合計爲79003億元，基金支出合計爲67381億元，其中，基本養老保險基金收入爲54835億元，基本養老保險基金支出爲47187億元，收支占比均在70%左右；其次基本醫療保險收入和(hé)支出分(fēn)别爲21326億元和(hé)17794億元，收支均占社保比重27%左右。養老金缺口突出，2018年實際盈餘達-4504億元。據财政部公布的(de)社保決算(suàn)，2018年企業職工、城(chéng)鄉居民和(hé)機關事業單位養老金收入分(fēn)别爲37521、3870和(hé)13445億元，支出分(fēn)别爲31567、2938和(hé)12681億元，剔除财政補貼後的(de)實際盈餘分(fēn)别爲598、-1844和(hé)-3258億元。養老保險合計實際盈餘從2015年的(de)-1731億元到2018年的(de)-4504億元，持續爲負值，2018年養老保險金缺口占社保基金缺口的(de)74.7%。1.2 分(fēn)省市看，廣東養老保險可(kě)支持月(yuè)數最多(duō)，黑(hēi)龍江累計結餘已虧空，黑(hēi)龍江和(hé)遼甯當年結餘爲負

2018年末全國養老金累計結餘可(kě)支持14.7個(gè)月(yuè)的(de)支出；分(fēn)省市看，廣東高(gāo)達52.2個(gè)月(yuè)，黑(hēi)龍江已轉負。以累計結餘與當年基金支出之比衡量養老金可(kě)持續性，則2018年末全國養老金累計結餘可(kě)持續月(yuè)數爲14.7，全國範圍内廣東（52.2）、北(běi)京（41.8）、雲南(nán)（22.0）、西藏（19.8）和(hé)四川（18.3）可(kě)持續月(yuè)數居于前列；黑(hēi)龍江(-3.1)、遼甯（1.7）、青海（4.8）、湖北(běi)（5.9）和(hé)河(hé)北(běi)（6.7）可(kě)持續性較差，其中黑(hēi)龍江爲****累計結餘爲負的(de)省份。當年養老保險收支結餘爲負的(de)省市有黑(hēi)龍江和(hé)遼甯，當年結餘分(fēn)别爲-152.1和(hé)-366.9億元。對(duì)比2017年，15個(gè)省市的(de)養老金可(kě)持續月(yuè)數減少，其中安徽2018年可(kě)持續月(yuè)數爲13.3，較2017年大(dà)幅減少10個(gè)月(yuè)；廣東、内蒙古和(hé)甘肅較2017年分(fēn)别減少3.7、3.1和(hé)2.7個(gè)月(yuè)；雲南(nán)、北(běi)京和(hé)重慶較2017年增加7.9、3.7和(hé)3.5個(gè)月(yuè)。

養老金可(kě)持續性與經濟發達程度成正比，與老齡人(rén)口撫養比呈反比。據國家統計局數據，2018年末全國老齡人(rén)口撫養比爲15.9，即百名勞動力贍養15.9名65歲及以上老人(rén)。分(fēn)省市看，全國人(rén)口撫養比****的(de)地區(qū)包括重慶（20.6）、四川（19.8）、江蘇（19.2）、安徽（19.1）和(hé)遼甯（18.6），撫養比****的(de)地區(qū)包括西藏（8.2）、廣東（10.3）、新疆（10.4）、青海（11.0）和(hé)海南(nán)（11.6）。從各省市養老金可(kě)持續性規律看，經濟越發達、人(rén)口撫養比越低的(de)省市養老金可(kě)持續性****。例如廣東省經濟總量居全國首位，同時(shí)人(rén)口撫養比處于低水(shuǐ)平；而遼甯等人(rén)口撫養比較高(gāo)的(de)地區(qū)養老金可(kě)持續性較差。2 社保基金缺口存在的(de)三大(dà)原因：曆史因素、人(rén)口結構變化(huà)和(hé)人(rén)口遷移

其一，由于曆史因素，計劃經濟時(shí)代國企辦社會，部分(fēn)人(rén)群未在退休前繳納保險費，但享受養老金發放福利，這(zhè)部分(fēn)曆史欠賬是目前缺口的(de)重要原因。

其二，我國老齡化(huà)水(shuǐ)平顯著提高(gāo)，目前對(duì)社保體系資金作出貢獻的(de)人(rén)數正在快(kuài)速減少。從總量看，2013年中國15-64歲勞動年齡人(rén)口達到峰值10.06億人(rén)，2018年降至9.94億人(rén)。從結構看，2010年中國15-64歲勞動年齡人(rén)口占總人(rén)口比重爲74.5%，達到曆史****點，2018年下(xià)滑至71.2%；2000年中國65歲以上老人(rén)占總人(rén)口比例爲7%，2012年上升到9.1%，2018年達11.9%。同時(shí)，離退休人(rén)員(yuán)快(kuài)速增長(cháng)，2018年全國離退人(rén)員(yuán)參加養老保險人(rén)數達11798萬人(rén)，較2014年增長(cháng)3204萬人(rén)，年均增長(cháng)8.2%。2018年由城(chéng)鎮職工基本養老保險情況算(suàn)得(de)制度贍養率（即退休職工與參保職工人(rén)數之比）爲39.2%，參保職工負擔較大(dà)。從國際比較看，2018年中國老齡人(rén)口占比爲11.9%，在金磚國家中處于較高(gāo)水(shuǐ)平，高(gāo)于巴西（8.9%）、印度（6.2%）和(hé)南(nán)非（5.3%），接近韓國（14.4%），但與OECD成員(yuán)均值17.1%仍有一定距離，需要警惕的(de)是我國人(rén)口老齡化(huà)速度在加快(kuài)，2001-2010年老齡化(huà)平均每年增加0.2個(gè)百分(fēn)點，2011-2018年平均每年增加約0.4個(gè)百分(fēn)點，2018年比2017年上升0.5個(gè)百分(fēn)點。2018-2050年中國老人(rén)比重将從12%快(kuài)速升至30%。

其三，勞動力的(de)大(dà)量流動擴大(dà)各地養老保險可(kě)持續性的(de)不均衡程度。我國各省市的(de)養老金缺口參差不齊的(de)重要原因在于人(rén)口的(de)流動結構。勞動力的(de)流出在一定程度上充實了(le)流入地的(de)養老保險，但是人(rén)口大(dà)量流出的(de)省市卻加重了(le)養老保險缺口。2018年安徽省戶籍人(rén)口達7083萬人(rén)，而常住人(rén)口則爲6324萬人(rén)，城(chéng)鎮職工養老保險基金的(de)可(kě)延續月(yuè)數自2017年21.3個(gè)月(yuè)顯著下(xià)降至2018年的(de)11.6個(gè)月(yuè)。2.1 國際比較：養老金缺口普遍，我國養老保險繳費率偏高(gāo)

養老金缺口是世界共同面臨的(de)重要問題。2017年5月(yuè)世界經濟論壇發布了(le)《我們都将活滿百歲：怎麽才能承擔得(de)起》的(de)報告。報告指出，預計2050年全球養老金缺口将達到400萬億美(měi)元，美(měi)國、英國、日本、荷蘭、加拿大(dà)和(hé)澳大(dà)利亞六個(gè)養老金儲蓄型大(dà)國養老金缺口合計将高(gāo)達224萬億美(měi)元，而400萬億美(měi)元中剩下(xià)的(de)缺口則主要由中國和(hé)印度這(zhè)兩個(gè)人(rén)口大(dà)國承擔。與國際比較，我國養老保險繳費率偏高(gāo)。在2019年下(xià)調社保繳費率前，我國各省市養老保險總繳費比例多(duō)數爲28%，其中單位和(hé)個(gè)人(rén)分(fēn)别繳納20和(hé)8%，顯著高(gāo)于國際水(shuǐ)平。2019年4月(yuè)國務院辦公廳印發《降低社會保險費率綜合方案》，提出從2019年5月(yuè)1日起，單位繳費率比例高(gāo)于16%的(de)，可(kě)降至16%；低于16%的(de)，要研究提出過渡辦法。據各地人(rén)社部門公告，山西、黑(hēi)龍江、青海、吉林(lín)、河(hé)北(běi)将養老保險繳費率從20%下(xià)調至16%，天津、河(hé)南(nán)、甘肅、内蒙古、海南(nán)等省市将費率自19%下(xià)調至16%。在此背景下(xià)，我國養老保險繳費率個(gè)人(rén)和(hé)企業合計繳費下(xià)調至24%，但是從國際水(shuǐ)平看，我國的(de)養老保險繳費比例仍是位于較高(gāo)水(shuǐ)平。世界主要發達國家繳費水(shuǐ)平均低于我國，如美(měi)國、英國、韓國、日本、法國和(hé)德國，這(zhè)六個(gè)國家中，除英國總繳費比例爲25.8%以外，其餘五個(gè)國家都位于20%以下(xià)。金磚國家的(de)繳費比例普遍較高(gāo)，巴西爲28%，印度爲28.5%，與我國水(shuǐ)平相當，俄羅斯繳費比例雖然爲22%，但是全部由企業負擔。2.2 2019年社保改革加速，國資劃轉社保有效補充社保基金

國資劃轉方面，2017年11月(yuè)，國務院印發《劃轉部分(fēn)國有資本充實社保基金實施方案》，标志國資劃轉社保工作開始實施。2019年9月(yuè)，财政部等五部門聯合印發《關于全面推開劃轉部分(fēn)國有資本充實社保基金工作的(de)通(tōng)知》，明(míng)确了(le)劃轉工作的(de)時(shí)間表。中央層面，具備條件的(de)企業于2019年底前基本完成，确有難度的(de)企業可(kě)于2020年底前完成，中央行政事業單位所辦企業待集中統一監管改革完成後予以劃轉；地方層面，于2020年底前基本完成劃轉工作。社保降費成效顯著，據人(rén)力資源和(hé)社會保障部，截至9月(yuè)底，全國參加基本養老保險、失業保險、工傷保險的(de)人(rén)數分(fēn)别爲9.56億人(rén)、2.03億人(rén)、2.5億人(rén)，較去年底分(fēn)别增加1323萬人(rén)、642萬人(rén)、1136萬人(rén)。1-9月(yuè)全國共降低社會保險費2725億元。

國資劃轉社保最樂(yuè)觀估計預計規模達6.7萬億元，實際補充養老金缺口仍需看分(fēn)紅比例。據國務院2017年《劃轉部分(fēn)國有資本充實社保基金實施方案》，國有資本劃轉對(duì)象爲中央和(hé)地方國有及國有控股大(dà)中型企業、金融機構，劃轉比例統一爲企業國有股權的(de)10%。2017年末我國國有淨資本87萬億元，扣除行政事業單位的(de)20.5萬億元，國企淨資本爲66.5萬億元，則可(kě)劃轉金額約爲6.7萬億元。2019年9月(yuè)末，财政部數據顯示已有67家央企和(hé)中央金融機構完成部分(fēn)國有資本充實社保基金，共劃轉資本總額8601億元，則剩餘待劃轉規模仍接近6萬億元。據财政部介紹，社保基金會在接收劃轉的(de)國有資本後獲取收益的(de)方式是“分(fēn)紅爲主，運作爲輔”，則劃轉國有資本轉化(huà)爲基金收入仍取決于相關股權分(fēn)紅率。從國際比較來(lái)看，當前國有企業分(fēn)紅率較低。據OECD研究報告，2018年我國國有企業實際分(fēn)紅率16.1%，非金融國企僅爲5.8%，遠(yuǎn)低于十八屆三中全會提出的(de)2020年達到30%的(de)分(fēn)紅目标。同時(shí)，與新西蘭（85%）、芬蘭（69%）、印度（60%）、俄羅斯（50%）等國家相比處于低水(shuǐ)平。3 社保基金需全國統籌，提高(gāo)退休年齡、發揮第二和(hé)第三支柱作用(yòng)

針對(duì)我國社保基金缺口不斷擴大(dà)、社保繳費率尤其是企業繳費率偏高(gāo)、各地區(qū)社保壓力不平衡的(de)情形，我國需要對(duì)社保體制進行深層次改革，主要包括以下(xià)幾個(gè)方面：

一是繼續推進國資劃轉社保基金，提高(gāo)劃轉比例和(hé)資産質量。曆史因素導緻的(de)養老金缺口可(kě)以考慮從曆史積累起的(de)國有資産解決。截至2018年底，我國國有非金融企業資産規模約210.4萬億元，國有資本權益總額58.7萬億元；國有金融企業總資産264.3萬億元，形成國有資産17.2萬億元；行政事業性國有資産總額33.5萬億元，淨資産23.6萬億元。隻有大(dà)規模劃轉國資充實社保，才可(kě)能真正降低企業和(hé)個(gè)人(rén)的(de)社保繳費率，降低企業負擔，進而規範企業繳納社保。根據《中國企業社保白皮書(shū)2019》，我國當前完全按規定爲員(yuán)工繳納社保的(de)企業比例約占1/3。

二是提高(gāo)社保統籌層次，增強中央調劑力度，以解各地社保缺口不平衡的(de)燃眉之急。從全國層面來(lái)統籌調劑社保基金，将經濟發達省市的(de)結餘安排至收不抵支的(de)省市，平滑各省市的(de)差異，能夠保障部分(fēn)地區(qū)的(de)社保水(shuǐ)平。但是此舉也(yě)會一定程度上打擊經濟發達地區(qū)的(de)征收積極性，收支結餘無法在當地積累。同時(shí)，随著(zhe)老齡化(huà)問題日益突出，未來(lái)各省市養老負擔将逐步加重，經濟發達地區(qū)也(yě)可(kě)能面臨養老金缺口問題。以浙江省爲例，2012年浙江省老年人(rén)口撫養比爲11.1，2018年達17.7，年均上漲幅度達1.1，養老負擔逐年加重。因此，未來(lái)經濟發達地區(qū)也(yě)可(kě)能面臨收不抵支的(de)局面，因而全國統籌可(kě)緩解各地社保缺口不平衡的(de)短期問題，但僅此單一策略并非長(cháng)久之策。

三是推遲法定退休年齡。從預期壽命看，我國與發達國家相比仍有一定差距，但在發展中國家中處于偏高(gāo)水(shuǐ)平。據美(měi)國社會保障署數據，2018年中國居民男(nán)性和(hé)女(nǚ)性的(de)預期壽命分(fēn)别是74.3和(hé)77.3歲，與日本的(de)80.5和(hé)86.8仍有一定差距，但與俄羅斯、印度相比處于較高(gāo)水(shuǐ)平，這(zhè)主要得(de)益于我國逐步提高(gāo)的(de)居民生活水(shuǐ)平和(hé)醫療衛生條件。從法定退休年齡看，中國退休年齡較低，男(nán)性法定退休年齡爲60歲，低于日韓英美(měi)，也(yě)低于巴西，僅高(gāo)于印度的(de)58歲；女(nǚ)性退休年齡55歲，與俄羅斯的(de)55歲持平，低于印度的(de)58歲。綜合來(lái)看，我國有延遲退休年齡的(de)空間。四是提高(gāo)養老保險基金的(de)投資收益，發揮長(cháng)期穩定資金對(duì)資本市場(chǎng)的(de)作用(yòng)。據全國社會保障基金理(lǐ)事會發布的(de)年度報告，2018年基本養老保險基金投資收益率爲2.56%，低于2017年的(de)5.23%和(hé)2016年的(de)3.03%，收益率偏低與市場(chǎng)波動相關性高(gāo)，但在資産配置和(hé)平滑收益方面，我國養老基金管理(lǐ)仍處于起步階段。TAI發布的(de)全球養老保險基金研究報告顯示，2007-2017年各經濟體養老保險基金資産複合增長(cháng)率差異較大(dà)，中國香港（8.1%）表現****，英國（1.5%）、巴西（0.4%）和(hé)日本（0.2%）收益較低，因此與國際相比，中國（内地）處于中等偏低水(shuǐ)平，可(kě)參考中國香港養老保險基金資産配置經驗，優化(huà)投資策略，穩定積累長(cháng)期資金儲備。五是發揮養老保障體系中第二、三支柱的(de)重要作用(yòng)，實現多(duō)層次積累。基本養老保險是我國養老保障體系的(de)****支柱，占我國養老金總資産的(de)85%，但企業年金和(hé)職業年金、個(gè)人(rén)購(gòu)買的(de)商業健康保險和(hé)商業養老保險所代表的(de)的(de)第二和(hé)第三支柱占比較低。與之相比，美(měi)國養老金體系主要由第二第三支柱發揮作用(yòng)，據美(měi)國投資公司協會(ICI)發布的(de)數據,2018年美(měi)國三大(dà)支柱占比分(fēn)别爲9.6%、54.6%和(hé)35.8%。據人(rén)社部數據，截至2018年末，全國累計企業年金基金規模達1.48萬億，覆蓋2388萬人(rén)，企業數量超過8.7萬家，企業年金基金自2017年以來(lái)的(de)年均收益率6.97%，2018年在權益市場(chǎng)大(dà)幅下(xià)跌的(de)情況下(xià)實現3.01%的(de)正收益率。但是整體上看，我國企業年金規模仍較小，企業數量較少，不足以滿足我國日益增長(cháng)的(de)養老需要，有待進一步提升。

編輯|遼甯普彙養老服務有限公司